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日本水产品质量安全监管现状分析及启示

发布时间:2019-08-15 13:44:55
日本水产品质量安全监管现状分析及启示 对于日本国民而言,水产品是生活中不可或缺的重要食品,在他们的生活中,每天摄取总热量的5%、摄取总蛋白质的20%、摄取总动物性蛋白质的40%来自水产品。近年来,日本为顺应国内、国际消费者对水产品质量安全的要求,不断强化相关法制和配套监管体系建设,水产品的质量保障问题得到日本政府的空前重视。 日本有关水产品质量安全的法律 以2001年发生的BSE(牛脑海绵状病,俗称疯牛病)为契机,日本进一步加强了食品质量安全法律法规的制修订工作,在2003年颁布实施《食品安全基本法》的基础上,其他相关法律也随之进行了相应的修改,强化了包括水产品在内的食品质量安全的监督管理。 (一)《食品安全基本法》 20世纪末期和21世纪初期,日本先后发生了“雪印集团食物中毒事件”、“BSE问题”、“无许可添加剂的滥用问题”、“原产地标志的伪造问题”等影响食品安全的事件,食品的质量安全受到严重冲击,消费者对政府的相关施政效果极度不满。在这种背景下日本政府于2003年5月23日出台了《食品安全基本法》。 《食品安全基本法》的立法目的和基本理念包括三个方面:一是保护国民的生命和健康;二是确保食品在供应各环节的质量安全;三是符合最新科研成果并顺应国际动向需求。 《食品安全基本法》明确了在食品安全监管方面,中央政府的职责是“综合制定并实施确保食品安全的政策和措施”;地方公共团体的职责是“适当分担政府的任务,制定并实施必要的政策和措施”;生产、加工、流通和销售业者的职责是“具有‘有和义务确保食品质量安全’的意识,并实施必要的措施,同时应向政府提供准确的信息”;消费者的职责是“掌握并理解食品质量安全的知识,同时要充分利用政府提供的表明个人意见的机会”。 同时,《食品安全基本法》还明确了为确保食品安全,食品质量安全相关政策措施的制定和监督管理应采用“风险分析”手段。 (二)《食品卫生法》 第二次世界大战结束后,由于日本国内粮食不足、流通混乱,造成质量低劣的食品大量涌入国内,严重威胁了日本国民健康。在此背景下,日本1947年颁布实施了《食品卫生法》。之后,该法伴随社会和经济的发展以及国民对食品质量水平要求的不断提高,历经多次修改,不断完善。现行的《食品卫生法》是2003年5月30日修订实施的。 《食品卫生法》的立法目的在修订前后有着质的区别。修订之前,该法强调的是“为防止因饮食卫生引起危害的发生,促进公共卫生水平的提高”。而在修订之后,该法的立法目的修改为“为确保食品的安全,从公共卫生的角度出发,采取必要的规定和措施,防止因饮食卫生引起的危害的发生,确保国民健康”。由此可见,现行的《食品卫生法》的立法目的重点在于“确保国民健康”这一较高的目标,同时明确了为实现目标应采取“必要的规定和措施”的这一行政职责。 修订后的《食品卫生法》明确地规定了食品的成分规格、药物残留标准、食品的标识标准、有关食品生产设施标准、管理运营标准等标准设定的框架,同时明确了中央政府对进口食品的监督检查框架及各都道府县政府对国内食品生产、加工、流通、销售业者的设施监督检查的框架。该法还明确了对国内流通及进口食品质量监督管理的程序及处罚。 (三)《药事法》 日本首次颁布实施《药事法》是在1960年,现行的《药事法》是经过第25次修改后于2008年4月1日起实施的。该法规定了动物医药品制造及进口的禁止事项、使用的禁止事项以及农林水产省应制定并实施的“水产养殖药物使用规定”等。现行的“日本水产养殖用药第21号通报”就是农林水产省基于该法制定的“水产养殖药物使用规定”。通报规定了不同养殖水产动物不同病害的适用药物及用法、用量和休药期,同时要求进行用药记录,记录内容应包括使用药物的名称、使用年月日、使用地点、养殖水产动物名称(包括尾数和症状)、药物用法用量、根据休药期可以出池时间等。 (四)《饲料安全法》 《饲料安全法》于1953年颁布实施。现行《饲料安全法》是经第8次修改后于2007年4月1日起实施的。该法不仅规定了受法律约束的饲料种类,其中包括鱼、真鲷、银鲑、鲤鱼、鳗鱼、虹鳟、香鱼、牙鲆、河鲀、竹筴鱼、鲈鱼等养殖鱼类的饲料,还对一些具体的内容进行了详细的规定,如“生产、进口、销售饲料和饲料添加剂,应作相应的记录并保存8年”、“饲料使用者应记录使用时间、使用场所、施用对象、饲料名称、使用量、购买该饲料的时间及生产厂家的名称和地址”等。 (五)《农林物质及质量标识标准化法》(以下简称“JAS法”) 日本的“JAS法”于1950年5月颁布实施。当时的日本还处于战后的混乱中,物质供应不足、冒牌产品横行,严重地危害着国民的健康。为确保农林物质的质量和买卖的公平化,日本出台了“JAS法”。后经14次修改,现行的“JAS法”是2007年3月修订实施的。该法的立法目的是“通过制定并普及公正、合理的农林物质标准,确保农林物质品质改良、买卖的公正化,生产和消费的合理化;同时通过对农林物质品质进行合理标识,以供消费者参考,从而促进公共福祉事业的进步”。 (六)《兽医师法》 《兽医师法》于1949年6月颁布实施,后经10次修改,现行《兽医师法》是2007年12月26日实施的。该法规定“兽医师资格”由农林水产省认证,也就是说,只有在兽医专业毕业后,通过农林水产省组织的“兽医师国家考试”,并取得农林水产省的认证才能取得兽医师资格。 根据该法取得资格的“兽医师”分三大类,即:国家公务员兽医师(在农林水产省、厚生劳动省或检疫所等国家政府机构工作)、地方公务员兽医师(在都道府县政府、家畜保健所、畜产试验场、水产试验场等地方政府机构工作)和民间兽医师(在独立行政法人机构、研究机构、畜牧水产药物及饲料企业工作)。 (七)《可持续养殖生产确保法》 伴随海洋资源状况的恶化,20世纪后期,日本渔业的发展打出了“从捕捞渔业向养殖渔业发展”的口号,但是由于不当养殖造成的鱼价低迷和高密度养殖带来的病害问题日趋严重,使水产养殖业的发展受到冲击。为了防止特定鱼病的蔓延,建立合理密度的养殖规范,日本政府于1999年5月颁布实施了《可持续养殖生产确保法》,从政府的角度对渔业协同组合和养殖业者自主实施的“因高密度养殖带来的养殖场环境恶化问题改善计划”进行规范。 《可持续养殖生产确保法》实施以来历经6次修改,现行的《可持续养殖生产确保法》是2005年4月修订实施的。该法的立法目的是:“采取促进渔业协同组合等对养殖渔场环境的改善和防止特定的养殖水产动植物传染性疾病蔓延的措施,确保养殖业的可持续发展和水产品的稳定供给。”同时,该法还确定了“鱼类防疫员”和“鱼类防疫协力员”的义务和,确保从生产源头抓好水产品质量的监管工作。 日本有关水产品质量安全监督管理的制度 (一)水产品的标识制度 《JAS法》规定,日本政府要求水产品的标识首先要遵守“JAS制度”,其内容包括两部分,一是“JAS规格”,即执行农林水产品的形状、尺寸、重量、包装等的标准。二是“品质标识标准”,水产品的“质量标识标准”分“生鲜水产品质量标识标准”和“加工水产品质量标识标准”。在“加工水产品质量标准”中,除了一般性水产加工品的标识标准外,还有针对海胆(含酱腌海胆)、干燥裙带菜、腌制裙带菜、削制干鱼片、蒸煮鱼类干制品、烤鳗、鱼肉肠等的专门标识标准。目前JAS商标有4种,即:一般JAS商标、特定JAS商标、有机JAS商标和生产信息公开商标。 另外,水产品的标识还应遵守基于《食品卫生法》的“消费期限、品味期限等”标示规定和基于《计量法》的“容量”标识规定等。 (二)水产品质量安全可追溯制度 参照国际食品法典委员会(简称“Codex委员会”)的“可追溯制度”的定义,日本农林水产省对水产品质量安全可追溯制度的解释是:“通过水产品生产、加工和流通过程中特定的一个或多个环节,掌握水产品的移动路线,以便在出现水产品质量安全问题时,能够迅速确定问题对象并回收,能够迅速查明问题根源,能够确保水产品在流通各环节的质量安全。” 自2003年《食品卫生法》新修改以来,日本的水产品质量安全可追溯制度与GAP(良好农业规范)、HACCP(危害分析的临界控制点)和ISO 22000食品安全管理国际标准等规定的实施有机结合,并得以不断完善。目前,日本已分别就贝类(牡蛎和扇贝)、养殖鱼类和紫菜制定了不同的质量安全可追溯操作规程。 (三)食品中农药残留的肯定列表制度 2006年5月29日起,日本厚生劳动省根据新修订的《食品卫生法》的规定,实施了“食品中残留农药的肯定列表制度”,对700余种农药、兽药及饲料添加剂的成分设定了允许残留限量标准,即“暂定标准”;对尚不能确定具体“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂成分,设定0.01ppm的“统一标准”。 肯定列表制度的“暂定标准”中涉及水产品的标准有777个,涉及药品达134种。同时,日本还利用其高端的检测技术,制定了与这些标准配套的分析检测的“多种药物快速分析法”,即:对多种残留项目进行一起分析。这一制度大大提高了国内外水产品进入日本市场的质量标准。 (四)有关水产品质量的认证制度 1.国家认证。目前,应用于日本水产品质量安全领域的全国性认证主要有5类,其中有关产品的认证主要是基于《JAS法》的一般农林规格(水产品罐头、刀削干鱼片、蒸煮鱼类干制品)、有机农林规格(水产品及其水产加工品)和生产信息公开规格(养殖鱼类及其加工品);有关体系的认证主要是ISO 22000和HACCP。 关于水产品质量的规格,是由农林水产省委托技术机构起草,经日本农业标准委员会(JASC)审议,在农林水产大臣广泛征求各方意见后批准并发布实施的。日本关于水产品质量的标准是根据1999年国际“Codex委员会”通过的“关于食品生产、加工、标识和销售的标准”制定的。 认证的业务由农林水产省委托民间团体、企业或中介机构承担。 2.地方认证。为了创立地方品牌,各都道府县政府均有本地水产品质量安全的认证制度。比如静冈县为该县产鳗鱼制定了包括养殖环境管理、引进苗种管理、饲养管理、生产记录、药残检测、出池上市管理在内的生产管理和养殖场内部检查制度、内部进修制度、信息提供制度及消费者意见收集制度等标准,对符合标准的鳗鱼张贴“安全、安心———静冈县认证”标识。 地方认证的业务由各都道府县政府委托中介机构承担。 (五)水产品质量安全“110”紧急报警制度 在日本,水产品质量安全问题被视为与国民生命财产受到威胁同样紧急,并为此设立了“110”紧急报警制度,农林水产省、各都道府县政府和地方农政局都在机构内部设立了水产品质量安全“110”紧急报警,消费者遇到任何有关水产品质量安全的问题均可通过该紧急报警。 水产品质量安全监管体制 在日本,有关水产品质量安全的诸法律构建起了以“风险评估”、“风险管理”和“风险信息沟通”为支撑,通过“风险分析”手段实施的水产品质量安全监管体制。具体如下: (一) “风险评估”体系 根据2003年颁布实施的《食品安全基本法》,2003年7月1日日本在内阁府成立了食品安全委员会,该委员会承担着水产品质量安全的“风险评价”任务,具体包括:对水产品安全实施检查和风险评估;根据风险评估结果,要求风险管理部门采取应对措施,并监督其实施;以委员会为核心,建立由相关政府机构、消费者、生产业者等广泛参与的风险信息沟通机制,对风险信息实行综合管理。 食品安全委员会由7名委员组成最高决策机构,委员经国会批准,由首相任命,任期3年;其下辖负责专项工作的检查评估专门调查会,由200名专门委员构成。专门调查会分为三个评估专家组:化学物质评估组、生物评估组、新食品评估组。分别指导农林水产省和厚生劳动省实施质量安全管理工作。 (二) “风险管理”体系 在日本,厚生劳动省和农林水产省两大机构相互配合,根据食品安全委员会的“风险评估”结果,各有侧重地制定相关标准和相关措施,共同承担“风险管理”任务。 1.厚生劳动省的“风险管理”体系 厚省劳动省根据《食品卫生法》的要求,在省内设立了药品食品局。药品食品局下设食品安全部,食品安全部包括规划信息课、标准审查课和监督安全课,主要职责是:制定并组织实施对国内及进口水产品质量安全监督管理措施;制定并组织实施水产品中农药、饲料添加剂和养殖用药残留限量的肯定列表制度;组织应对水产品中重金属、二恶英等污染及食物中毒事件;对水产品生产设施实施HACCP(危害分析与关键控制点)认证及更新;制定并组织实施水产品包装容器等规格标准等。 厚生劳动省的行政方式包括以下几方面: 一是内设“药品食品卫生专家审议会”,接受内部各施政部门的技术咨询。 二是下设31个“食品卫生检疫所”,对水产品卫生状况进行监督检查。其中,横滨、神户2个检疫所分别内设“进口食品检疫检查中心”,成田机场、东京、名古屋、大阪、福岗和关西机场6个检疫所分别内设“检查课”,这下设的8个机构执行厚生劳动省制定的“对进口水产品残留物质监测计划”,专门负责对进口水产品中药物、添加剂的残留及卫生指标进行监督检查。 三是下设7个“地方厚生局”,开展水产设施HACCP制度的认证和监督管理工作,同时对水产业者遵守规格标准状况进行监督管理。 四是指导各都道府县(47个)、保健所设置市(58个)、特别区(23个)的厚生劳动行政主管部门开展辖区内水产品质量安全监视指导计划的制定和实施、有关营业设施标准及监管运营准则的制定及实施、辖区内流通水产品质量安全状况的监督检查、经营许可证的认定及管理等业务。 各都道府县、保健所设置市、特别区厚生劳动行政主管部门再通过下设的 549个动物保健所对水产品养殖场进行病害防治及监督管理。日本还有78家备案检测机构,对水产品生产、加工、流通和销售企业开展有偿检测服务。 各地保健所根据《食品卫生法》精神制定并实施“关于食品生产、加工、流通和销售业者记录及保存指南”。 五是对“食品卫生监督员”进行认证。目前,由厚生劳动省认证的“食品卫生监督员”有8200余人,分别在各检疫所、地方厚生局及动物保健所等机构任职,具体负责监督、指导和检查市场、商店及饮食店的水产品等的质量安全。 2.农林水产省的“风险管理”体系 农林水产省是《JAS法》、《饲料安全法》、《兽医师法》及《可持续养殖生产确保法》等有关法律的执法主体,内设消费安全局,局内又设消费安全政策课、规格课、畜牧水产安全管理课、水产安全室和动物卫生课等。消费安全局在水产品方面所承担的工作是:通过制定并实施水产品生产可追溯制度、水产品的“JAS制度”,对水产品生产、加工、流通和消费各环节安全性监督管理;负责水产养殖投入品标准、规格的制定和监督管理;同时负责水产病害防疫及防治,水产养殖用饲料和药物使用指导等。 农林水产省的行政方式包括以下几方面:一是在农林水产省内设立“食品安全危机管理小组”,该小组主要由消费安全局负责食品安全的官员组成,其主要职能是制定并指导实施重大食品安全事件对策。 二是下设8个地方农政局,分别负责辖区内跨县域水产品的JAS制度及生产可追溯制度的实施及监督管理。8个地方农政局再下设39个地方农政事务所,在地方农政局的指导下开展业务,并负责对养殖场、有关生产、加工、流通及销售企业的巡视检查。 三是指导各都道府县行政主管部门负责辖区内水产品的JAS制度及生产可追溯制度的实施及监督管理,辖区水产养殖环节饲料等投入品的使用监督,各都道府县还通过下设的水产试验场和家畜保健所指导水产养殖场规范用药和病害防治。 (三)“风险信息沟通”体系 “风险信息沟通”是指在整个“风险分析”过程中,为“风险评估”者、“风险管理”者、生产·加工·流通·销售业者、消费者、研究学者等各有关方面提供信息和意见交流的平台。所有“风险分析”和“风险管理”的政策措施均要在广泛听取各方意见的基础上制定并实施,以达到将因水产品质量不良给消费者健康带来的危害风险降至最低的目的。 “风险信息沟通”由食品安全委员会牵头,厚生劳动省和农林水产省配合共同实施。实施方式主要包括:一是通过问卷调查(包括上问卷形式)或设置消费者投诉、信访、意见窗口等方式收集并听取有关方面意见;二是召开法律法规及政策措施说明会、研讨会或根据课题内容召开由专家、消费者、业者、媒体等分别参加的专题会议,广泛听取各方意见;三是在政府机构内部召开新技术、新成果说明会,以提高管理机构人员的综合素质和水平;四是进行实地调研,一方面调研国外经验,另一方面也调研国内在水产品质量管理方面存在的问题;五是促进国际信息交流,以及时调整对进口水产品质量安全的监控措施。 民间机构的辅助作用 在日本,对于水产品质量安全的监督管理,除了健全的法规、制度和完善的政府监管体系外,民间机构也发挥着积极作用。 (一)日本食品卫生协会(社团法人) 作为社团法人,日本食品卫生协会成立于《食品卫生法》颁布实施第二年(1948年),至今已有60年的历史。该协会以《食品卫生法》的精神为宗指,在厚生劳动省的指导下主要开展以下业务:对“食品卫生指导员”进行认证(目前取得资格者约5.8万人),并指导他们开展对水产品经营者进行卫生知识指导,同时对消费者开展自我保护等宣传工作;针对水产品生产业者和消费者开展基于《食品卫生法》的规格、标准等的说明会,开展防止食物中毒事件发生知识普及和意识教育;实施食物中毒会员互助保险制度等其他保险制度;开展水产品质量检测等。 目前,日本食品卫生协会已在全国各都道府县及指定都市设立了59个分部,并下设约700个分所,拥有单位会员410个,个人会员130万余人。 (二)农林水产消费安全技术中心(独立行政法人) 农林水产省授权农林水产消费安全技术中心(独立行政法人)的主要工作是协助实施食品安全的“风险管理”。该中心是2007年4月由原农林水产消费技术中心、肥料饲料检查所、农药检查所合并而成。主要业务包括:指导生产、销售、进口业者实施JAS制度,并进行监督管理;对JAS制度认证状况进行调研并将信息反馈农林水产省,为农林水产省修订JAS标准提供技术服务;开展有害物质分析;开展饲料安全性试验,制定分析标准,对饲料和饲料添加剂生产企业实施介入监督检查和技术指导;对农药试验设施进行资格初审等。 此外,大日本水产会(社团法人)内设质量安全管理部,在农林水产省的指导下,主要开展国内HACCP知识的普及、宣传、指导、认证和信息收集工作。 借鉴和启示 (一)理顺监管体制强化执法力度 根据国家质检总局每年发布的《中国技术性贸易措施年度报告》,近年,在我国食品出口受阻案例中,水产品约占1/3,位居第一。 其实,目前在我国已经颁布实施的法律法规中,与水产品质量监管有关的也有多部,比如《农产品质量安全法》、《食品卫生法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《水产养殖质量安全管理规定》等。从日本的经验不难看出,在法律法规确立之后,实施的关键就在于理顺管理体制,使政府职能部门尽快地根据法律赋予的权力义务承担起各自的职责,强化执法的力度,最大限度地发挥法律法规的作用。 (二)完善法律法规完备配套制度 伴随经济和社会的发展,相关法律法规也应适时进行修订和完善。政府应重视各相关法律法规的执行状况,广泛收集各有关方面的意见,适时进行调整,以确保法律法规能够适应形势变化需要。日本对出台的每一部法律都有一套专家班子跟踪研究并及时向国会提出修改建议,比如1999年5月颁布实施的《可持续养殖生产确保法》至今已经历了6次修改。 另外,还应完备切实可行的配套制度(措施)。日本农林水产省为切实有效地执行法律赋予的食品安全“风险管理”的职责,制定实施了产品质量可追溯制度,该制度根据不同品种的特点,分别规定了不同的追溯操作规程。比如,仅养殖水产品,就分鱼类、贝类和紫菜等不同的追溯操作规程。 (三)加快水产品质量安全检测技术的研发 日本基于《食品卫生法》制定的“食品中残留农药的肯定列表制度”规定了134种药品在不同水产品中的777个残留限量“暂定标准”,并规定无“暂定标准”的药物残留量一律不得超过0.01ppm的“统一标准”。与这些标准配套的分析检测方法是“多种药物快速分析法”,即:对多种残留项目进行一起分析,大大节省了检测时间和费用。由此可见,检测检验技术是一个国家监管水产品质量的重要手段,开发有自主知识产权的水产品检测技术和设备,尽快培养一支技术过硬能够与国际接轨的人才队伍十分重要。 (四)加快水产品质量标准的国际化进程 日本《JAS法》规定,承认与日本水产品质量标准相同国家的认证。目前,得到日本承认认证的国家有:欧盟的15个国家、澳大利亚、美国、阿根廷、新西兰和瑞士。这些国家和日本一样,其水产品质量标准均是根据国际“Codex委员会”标准制定的。所谓标准国际化,实际上也就是世界各国认可的贸易行为中通用的规则,这种规则的制定有助于确保水产品进出口贸易的健康、可持续发展。 (五)发挥企事业单位和民间团体的作用 日本水产品质量安全问题虽然政府管理起着很大的主导作用,但是民间组织和中介机构在制定相关标准、开展产品认证、检验检测以及宣传和信息收集等方面发挥的作用也不可忽视。当前,对于我国这样一个渔业大国,要推进我国水产品质量安全工作上新台阶,必须充分调动企事业单位和民间团体的作用,培育发展水产品安全中介机构,促进政府调控、全民配合的良性互动。丁桂薏芽健脾凝胶能治腹泻吗
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